PLAIDOYER POUR L’UTILISATION DE L’APPROCHE HIMO DANS LE CADRE DU DEVELOPPEMENT DURABLE D’HAITI
"L'APPROCHE HAUTE INTENSITE DE MAIN D’ŒUVRE (HIMO) ET L’APPROCHE HAUTE INTENSITE D’EQUIPEMENT (HIEQ) : DEUX APPROCHES COMPLEMENTAIRES POUR HAITI"
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Version actualisée
JEAN ROBERT JEAN-NOEL
JUILLET 2007
A. LA CREATION D’EMPLOI : LE CONTEXTE HAITIEN.
En Haiti, la population en âge de travailler est estimée en 2004 à 4.1 millions de personnes, soit environ 50% de la population.
Le secteur de l’emploi structuré peut à peine rassembler quelque 110,000 personnes, incluant les employés du secteur public. Selon le PNUD, 95% des emplois résident dans le secteur informel en Haïti. Le chômage et le sous-emploi[1] sont très largement répandus particulièrement parmi les jeunes adultes des zones urbaines et parmi les femmes.
Cette situation est particulièrement préoccupante surtout que :
· les trois quarts (75%) de la population haïtienne ont moins de 35 ans;
· 45% de cette population appartiennent au groupe d’âge des 15-35 ans.
· 70%[2], des haïtiens peuvent être classés comme pauvres (82% en milieu rural), avec moins de 1 dollar américain (USD) par jour par personne.
· L’indice des prix alimentaires a augmenté entre-temps de 56% alors que les opportunités d’emploi ont diminué drastiquement.
Les très fortes inégalités de revenu[3] rendent le marché intérieur extrêmement étroit pour un grand nombre de biens de consommation courante. Les populations les plus vulnérables sont les ménages ruraux, surtout ceux qui ont un accès très réduit au foncier. Compte tenu du fait que la sécurité alimentaire des ménages est administrée par les femmes, les différents programmes et projets doivent accorder une attention particulière à l’inclusion équitable de celles-ci vu l’importance des foyers monoparentaux dirigés par des femmes.
B. L’APPROCHE HIMO: UNE ALTERNATIVE TECHNOLOGIQUE ET POLITIQUE POUR LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ PAR LA VALORISATION DES RESSOURCES LOCALES
Les investissements publics en infrastructures constituent un potentiel important de création d’emplois et de croissance souvent inexploité. L’approche dite à haute intensité de main d’oeuvre (HIMO) par opposition à la méthode à haute intensité d’équipement (HIEQ) présente à ce niveau des avantages comparatifs significatifs en terme d’emplois, de réduction de coût de réalisation des infrastructures et d’économie en devises. Pour rappel, ces avantages sont :
a) la création d’au moins 2,5 fois plus d’emplois
b) la réduction de 30% à 50% du coût
c) l’augmentation plus élevée des revenus des ménages
d) la meilleure contribution à la création des richesses au niveau national (macro économique)
JUSTIFICATION DE L’APPROCHE HIMO
Les techniques HIMO et HIEQ sont des approches complémentaires. Autant les travaux HIMO ne constituent pas une panacée, autant l’approche HIEQ ne doit pas s’imposer comme seule alternative technologique crédible pour la réalisation de tous les projets.
L’approche HIMO se définit comme une alternative technologique qui vise à promouvoir l’utilisation optimale des ressources locales (main d’oeuvre et matériaux locaux, savoir faire local..) dans une perspective de réduction de la pauvreté tant en recherchant la qualité des travaux réalisés et en respectant les normes du travail. La combinaison optimale de ces ressources ne dispense pas en effet les projets HIMO d’utiliser un équipement léger dans le but d’aboutir à une qualité acceptable des travaux.
Les travaux HIMO doivent s’appliquer dans le cas ou cette approche est techniquement possible et économiquement rentable. La faisabilité des projets selon l’approche HIMO est évaluée en effet selon des critères se rapportant notamment :
· au niveau économique du pays,
· au niveau de salaire,
· à la disponibilité de la main d’oeuvre et des matériaux,
· au volume des travaux, etc.
L’approche HIMO se justifie davantage dans les pays où la main d’oeuvre est abondante, bon marché et disponible en particulier après les crises et guerres, dans le cadre des programmes de reconstruction, de réduction de la pauvreté, de promotion du secteur privé local, et d’appui à la décentralisation et au développement local.
Il faut reconnaître cependant que les projets HIMO s’implantent plus facilement dans un contexte qui bénéficie du soutien de personnes sensibilisées à l’approche et disposées à porter le plaidoyer directement au niveau des décideurs ou par l’intermédiaire de projets d’investissements, de programmes et fonds sociaux et qui bénéficient des appuis en formation pour les divers acteurs impliqués dans la mise en oeuvre des travaux.
Le niveau des salaires versés à la main d’oeuvre constitue un critère décisif à prendre en compte dans la justification économique et l’évaluation de la faisabilité de l’approche HIMO. Le respect du salaire minimum (SMI) et son paiement à temps procurent aux travailleurs des revenus compétitifs et motivants susceptibles d’amplifier les avantages économiques que l’on reconnaît à l’approche HIMO : réduction des coûts de construction, économies en devises. Des études effectuées dans certains pays nous montrent bien que le «salaire d’équilibre», c'est-à-dire le salaire en dessous duquel la méthode HIMO reste rentable est de loin supérieure au SMI. Ceci montre dans que le salaire moyen d’un travailleur HIMO dans ces pays peut être fixé au dessus du SMI, sans toutefois compromettre la rentabilité financière des travaux HIMO.
L’impact de l’approche HIMO se mesure par rapport à la situation de référence, c'est-à-dire à la situation de départ, sans le projet. Les expériences réussies doivent être suffisamment documentées sur cette base pour convaincre les plus septiques mais également pour servir d’exemples à d’autres projets HIMO. C’est le cas du projet HIMO, Programme de Réhabilitation Urbaine (PRU) conçu pour répondre à une urgence exprimée qui a gravement détérioré les conditions de vie des populations. Sa mise en oeuvre s’inscrit dans une logique de démonstration quant à la faisabilité d’un tel projet de développement dans un contexte particulier de post-crise.
Cette méthode présente des avantages indéniables pour les gouvernements, les bailleurs de fonds, les employés et pour les ministères des TPTC, de l’Agriculture. Les HIMO constituent un enjeu politique et financier important qu’il ne soit toujours aisé de définir et de circonscrire. En faisant partie des agendas et programmes de société des élus locaux et gouvernementaux, les programmes d’investissement à haute intensité de main d’oeuvre peuvent constituer un argument politique crédible par l’évocation du nombre d’emplois additionnels créés ou à créer pour un même investissement. L’approche HIMO sert d’argumentaire aux décideurs en vue de la recherche de financement auprès de bailleurs de fonds de plus en plus sensibles à cette approche.
L’approche HIMO se définit autour des trois niveaux d’intervention suivants :
i. le niveau macro pour infléchir les choix d’investissement aptes à créer des emplois et assurer le développement économique ;
ii. au niveau méso pour renforcer les capacités d’intervention du secteur privé local et améliorer leurs conditions de travail et enfin
iii. au niveau micro des collectivités locales et associations communautaires pour renforcer le processus d’organisation, de négociation et de partenariat entre les divers acteurs au développement local.
Il s’agit pour ce dernier niveau d’intervention de renforcer les capacités locales en matière de maîtrise d’ouvrage et de définir les relations de partenariat entre la commune et les organisations de base dans le cadre des contrats communautaires.
La complexité des problèmes d’emploi demande une approche globale et intégrée des programmes d’investissement qui visent à lutter contre la pauvreté. A ce titre, le plaidoyer en faveur des travaux HIMO ne doit pas uniquement apprécier les infrastructures en tant qu’investissement physique isolé du contexte social et des avantages économiques que l’on peut en tirer.
Le plaidoyer doit être articulé autour de deux axes majeurs qui s’appuient sur les résultats d’études comparatives: premièrement, le potentiel macro économique de l’approche HIMO et deuxièmement l’impact de l’approche sur la réduction de la pauvreté (en terme d’augmentation du pouvoir d’achat et du niveau de vie) et par extension sur le développement économique.
Même s’il est vrai que les applications HIMO qui ont été plus documentées sont celles des routes en terre, des systèmes d’irrigation, d’environnement, d’assainissement et d’eau potable, il faut indiquer que les travaux HIMO s’appliquent à divers domaines d’activités existant aussi bien dans le milieu rural qu’en milieu urbain:
· routes rurales,
· bâtiment,
· génie agricole,
· foresterie (plantation d’arbres),
· eau potable
· génie urbain
· services ramassages des ordures, etc.
La productivité de la main d’oeuvre, de l’entreprise et la qualité des travaux HIMO
La productivité de la main d’oeuvre est fonction de certaines données techniques du milieu tel que l’éloignement du chantier par rapport aux carrières et à la disponibilité des gîtes de matériaux de qualité. Mais il faut noter que les rendements obtenus sont également fonction de la taille de l’entreprise. La multiplication (et/ou la rotation) des équipes permet en effet de réduire conséquemment le délai d’intervention. Mais une telle approche pose le problème de suivi et de qualification de la main d’oeuvre.
L’utilisation des matériaux locaux doit être davantage valorisée dans le cadre des investissements à haute intensité de main d’oeuvre. Cependant il faut reconnaître que l’application des méthodes HIMO peut se heurter au problème d’approvisionnement des matériaux de bonne qualité et de leur transport. La solution à ce problème passe par un recours au contrôle de la qualité technique des matériaux utilisés, aux compétences et facilités du secteur public, des collectivités territoriales et des communautés, le tout étant géré par des relations contractuelles établies entre les différents intervenants.
Le recrutement, le suivi des équipes de travail et la qualification (sur le tas) des ouvriers en début de chantier sont des facteurs essentiels de productivité des équipes et de la qualité des travaux. Les périodes d’inactivité liés au cycle de production agricole, surtout en milieu rural, constituent dans certains pays (Haiti, Mali, Sénégal par exemple) des moments propices auxquels s’accommodent mieux les travaux HIMO. En pratique il faut prévoir pour une PME, 1 chef d’équipe par groupe de 20 et ouvriers et 5 équipes pour 1 contrôleur pour un nombre optimal d’ouvriers limité à 100 ; au delà de ce chiffre le suivi devient difficile et inefficace.
Il convient de retenir que les missions de contrôle et d’essai de laboratoires devront être programmées dans le cadre des projets HIMO de façon efficiente. Ces missions devront permettre de disposer de résultats pertinents qui confirment ou prouvent la qualité des travaux HIMO. Ces résultats de laboratoires constitueront à terme un capital qui sera utilisé pour plaider en faveur d’un assouplissement des conditions de soumission aux appels d’offres et d’attribution des marchés HIMO, notamment en ce qui concerne l’exigence des cautions (de soumission et de bonne exécution) difficilement satisfaite par les PME locales.
En dehors du fait que le délai des travaux HIEQ ne soit pas non plus maîtrisé pour diverses raisons (pannes d’engins, procédures longues de traitement des dossiers administratifs et financiers, …), les études faites sur le rendement et la productivité des équipes HIMO dans certains pays confortent la position avantageuse des techniques HIMO. Il est souhaitable que ces études comparatives se poursuivent pour apporter une réponse à ceux qui reprochent à l’approche HIMO d’être non productive et d’engendrer des délais excessifs dans l’exécution des travaux.
La pérennisation des travaux HIMO à travers le renforcement de la décentralisation et l’approche communautaire.
Le processus de décentralisation en Haïti fait ressortir les écueils suivants :
· non transfert des ressources et des responsabilités aux collectivités territoriales,
· non valorisation des initiatives et des ressources locales
· et absence de lien entre les investissements et l’emploi.
Cette situation appelle à une redéfinition des fonctions entre les différents acteurs locaux afin de créer des conditions de réussite des actions de développement. Dans ce contexte, les organisations et communautés de base doivent être à la fois des acteurs et des partenaires du développement local par le fait qu’elles constituent des groupes d’intérêt par lesquels sont exprimés les besoins et les institutions qui réalisent des projets collectifs.
Le caractère représentatif des organisations de base est primordial pour justifier la légitimité des actions qu’elles portent ou qu’elles réalisent en partenariat avec les décideurs locaux. Les principes d’organisation sociale et de négociation constituent les leviers essentiels à partir desquels peuvent s’exercer efficacement un contrôle social des actions des autorités locales.
Le renforcement des capacités locales des entreprises locales et des communautés est une composante essentielle de l’approche HIMO. L’utilisation des chantiers école comme formule pédagogique illustre le caractère pratique et théorique de la formation aux techniques HIMO. En raison de la nouveauté des matières enseignées par rapport à celles de la formation traditionnelle, l’on peut dire que les chantiers école constituent le moyen le plus convaincant d’expérimenter des schémas d’organisation des chantiers HIMO et de proposer de nouvelles options technologiques qui pourront être répliquées et pérennisées.
La particularité de l’approche HIMO est reflétée dans la spécificité de sa mission de promotion d’une politique, celle de la promotion des travaux à haute intensité de main d’oeuvre et des opérateurs locaux adaptés à ces divers travaux.
Mener des stratégies sur plusieurs fronts pour réorienter les investissements en infrastructures vers le développement durable et la création d’emplois
Afin de permettre aux PME (Petites et moyennes Entreprises) nationales d’accéder aux marchés HIMO, des efforts doivent être entrepris au niveau des maîtres d’ouvrages.
Les réformes à mener doivent viser notamment :
· l’accès de ces PME aux marchés des travaux,
· la réduction des délais de paiement des factures,
· la restitution rapide des cautions de soumission
· et l’allégement des critères techniques et administratifs de pré qualification en faveur des PME par la constitution anticipée des dossiers administratifs.
Le paiement rapide des PME est une condition de l’application de l’approche HIMO. Le mauvais traitement de cette question est susceptible de remettre en cause ou de freiner l’avancement d’un projet HIMO. En pratique le délai de paiement ne doit pas dépasser deux mois si l’on veut éviter de fragiliser davantage l’équilibre financier des petites entreprises locales.
L’élaboration des dossiers d’appels d’offres (DAO) offre la possibilité aux bureaux d’études aux consultants de proposer l’approche à haute intensité de main d’oeuvre comme option technologique à privilégier dans les travaux publics ou communautaire. Ils peuvent inclure dans les DAO des dispositions concernant l’utilisation des matériaux locaux, la promotion de l’emploi, la formation des PME, la prise en charge de l’entretien par les bénéficiaires des travaux.
Le rattachement institutionnel des projets à haute intensité de main d’oeuvre (HIMO) au niveau décisionnel les plus élevés (souvent au niveau de la présidence, de la primature) traduit l’engagement politique en faveur de l’approche HIMO.
Pour assurer un impact visible des investissements sur l’emploi, il convient en définitive d’institutionnaliser le lien entre l’emploi et les investissements par la création des cellules HIMO ou par l’adoption d’arrêtés ou de décrets présidentiels ou tout autre document de cette nature.
Le Programme de Relance Economique (PROREC)[4] est un modèle de moyen d’action politique des investissements qui peut donner une autre orientation aux investissements publics.
Les ressources du PROREC provenant du Trésor public sont canalisées vers des investissements qui répondent à des objectifs de croissance en se préoccupant de leur impact sur l’emploi. Il convient de porter le plaidoyer de l’approche HIMO non seulement au niveau des ministères chargés du plan ou du budget mais également au niveau des agences techniques de développement et des institutions financières de développement.
A l’heure actuelle, le Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) semble être le moyen le plus accessible par lequel l’on peut faire valoir cette approche pour influencer les politiques d’investissement. Le processus d’élaboration du document stratégique national de croissance et de réduction de la pauvreté (DSNCRP) devrait en tenir compte. La déclaration de politique générale du Premier ministre Alexis a insisté sur le programme d’apaisement social (PAS) qui se ferait avec l’appui de la communauté internationale et toucherait toutes les communes du pays. Il vise, en utilisant toutes les ressources disponibles au niveau des communes, à répondre aux besoins des populations les plus vulnérables urbaines et rurales, à rétablir l’accès aux services de base (eau potable, assainissement, électricité etc.), à relancer le cycle de production d’où son aspect durable, et enfin à créer des emplois pour les travailleurs non spécialisés. Ce programme d’urgence à caractère structurant, qui serait financé par le GOH et par les fonds prévus dans le CCI revu et corrigé, devrait prendre fin en décembre 2007 et qui pourrait être prolongé au-delà, parce que n’ayant pas eu le financement souhaité et souffrant de problème conceptuel. Voilà un cadre idéal pour l’application de l’approche HIMO. Malheureusement, le GOH actuel, malgré les demandes répétées de la population et de la plupart des élus, semble réticent par rapport à cette approche qui pourrait encore lui offrir la planche de salut pour apaiser la population.
C. LES PROJETS À HAUTE INTENSITÉDE MAIN D’ŒUVRE (HIMO) EN HAITI[5]
En fonction de ce qui précède, un projet HIMO est essentiellement un projet de création d’emplois (PCE). Dans la structure du budget de ces projets, la main d’œuvre(MO) a un poids se rapprochant de 50% le reste étant partagé entre les matériaux (M) (25-30%) et les coûts de gestion (G) (10-20%). On a même eu en Haïti des projets HIMO avec 80% de main d’œuvre, 5% de matériaux et 15% de gestion. C’est dans ce sens qu’on parle de projets à haute intensité de main d’œuvre (HIMO). Cette structure de budget détermine la qualité des résultats en terme de travaux réalisés et influe sur leur durabilité. Elle est aussi à la base des critiques négatives vis-à-vis des projets HIMO en Haïti. Ceux-là qui critiquent ces projets le font soit par ignorance parce que ne comprenant pas l’importance des projets HIMO dans un pays comme Haïti, soit par méchanceté en utilisant des critères classiques ou des projets à haute intensité d’équipements (HIEQ) pour les évaluer, soit par amour pour Haïti parce que ces projets ont favorisé des détournements de fonds, des vols, du gaspillage d’argent par ceux-là qui étaient en charge de l’exécution, soit par jalousie parce que la plupart de ces critiques aimeraient se retrouver à la place des autres pour en profiter à leur tour. Mais les projets HIMO sont-ils des palliatifs ou représentent-ils une nécessité pour Haïti ?
Les Projets HIMO à travers le temps et en Haïti
Les techniques HIMO ne datent pas d’aujourd’hui. Toutes les infrastructures de l’Antiquité et de l’Ere chrétienne jusqu’à la révolution industrielle ont presque exclusivement utilisé ces techniques. Toutes les civilisations égyptienne, chinoise, gréco-romaine, Incas, etc. les ont pratiquées avec succès. Elles nous ont légué des vestiges historiques fantastiques, par exemple les pyramides, la grande muraille de Chine, la seule œuvre humaine visible depuis la Lune.
La colonie de St Domingue, devenue plus tard Haïti, a largement contribué à la fortune de la France par l’utilisation de ces techniques. La France a mis en place à St Domingue 58000 ha de terre sous irrigation. L’érection de ces systèmes d’irrigation, dont certains vestiges fonctionnent encore, s’est faite à partir des techniques HIMO (main d’œuvre servile). Toute la fortification haïtienne du dix neuvième (19e) siècle a été réalisée à partir de ces techniques, en témoigne notre magnifique Citadelle.
Avant les années 1950, Haïti a très peu utilisé la machinerie pour la mise en place de ces rares infrastructures routières, irrigation, édifices publics, etc. Avec les grands projets financés par la Communauté Internationale, la machinerie va réduire considérablement le poids de la main d’œuvre, surtout avec la présence des firmes étrangères contractées par l’Etat haïtien à travers les Ministères des Travaux publics, Transports et Communication TPTC, de l’Agriculture, des Ressources Naturelles et du Développement Rural (MARNDR), et autres entités étatiques.
La politisation des techniques HIMO
Toutefois, la main d’œuvre intensive se perpétue dans des petits projets de type communautaire, et certaines ONG en font leur cheval de bataille avec des résultas plus ou moins acceptables. Le GOH des Duvalier va l’exploiter dans les travaux communautaires avec la mise en place de ces fameux Conseils Communautaires(CC), une sorte d’embrigadement de la population, surtout les masses ; ce fut le début de la politisation de ces techniques. Les CC étaient partout, dans les périphéries des grandes villes, dans les bourgs et les sections communales. Ils étaient contrôlés par les Maires, les Chefs de sections, les députés, tous nommés par le GOH. C’était une forme de participation forcée dans des travaux routiers, de drainage, d’irrigation, de conservation de sols. Les gens recevaient très peu d’argent, parfois de la nourriture, des outils, etc. Là où l’on a eu affaire à des Dirigeants plus ou moins conscients, on a enregistré des résultats acceptables et une prise de conscience des populations dans leur capacité à se prendre en main. Dans d’autres cas, ces travaux étaient assimilés à une sorte de corvée et donc rejetés par les populations.
Le GOH des Duvalier (2e phase) continue la politique d’embrigadement des masses dans des CC pour des travaux HIMO. Mais il va l’affiner ou la dénaturer avec les fameux « roy-roy » confiés au Ministère des TPTC. A chaque grande occasion, fin d’année, ouverture des classes, Pacques, fêtes patronales, le Président envoya de l’argent pour un « roy-roy » afin de calmer la tension politique, curer des canaux, balayer les rues, réparer des rues et routes en asphalte, en terre, adoquiner les rues, etc. Des fortunes ont été érigées à partir de ces projets HIMO. Et certaines catégories de gens ont développé du mépris pour des techniques HIMO, les assimilant à du gaspillage d’argent, à la « politique » dans le sens créole du terme.
La création d’Emplois temporaires dans le cadres des accords de Governor’s Island et après
Le Gouvernement Haïtien (GOH) et les bailleurs de fonds ont pu créer un total de 1,036,572 emplois entre 1993 et 1997. Ces emplois temporaires ont été créés dans le cadre de programmes/projets dits à Haute Intensité de Main d’œuvre (HIMO). Les programmes les plus souvent cités sont : JOBS-USAID (1993-96), CGP-USAID/IOM (1994-97) et le PCE-UCG/Banque Mondiale (1995-97). Ces emplois ont permis une injection monétaire de 103.8 millions de dollars américains dont près de 50% sont allés directement dans des ménages marginalisés de centres urbains et du monde rural. Le tableau 1 présente avec de multiples détails la répartition globale de ces fonds.
Ces interventions d’urgence étaient aussi porteuses d’effets secondaires qui requièrent un niveau d’arbitrage et de compromis de la part du Gouvernement et des responsables de ces programmes pour en limiter au maximum les impacts négatifs. Parmi les effets secondaires négatifs il faut mentionner :
· préférence donnée aux projets simples (du point de vue technique et logistique) prêts à être exécutés ;
· bénéfices essentiellement de courte durée ;
· bas niveau d’appropriation par les bénéficiaires ;
· modalités et coûts récurrents d’opération et de maintenance non pris en considération de manière adéquate ;
· épisodes de perturbation du marché de l’emploi et de la structure de salaire locale avec répercussions négatives potentielles sur la production agricole.
Tableau 1. Projets HIMO
Programmes
|
Montants alloués
(US$ Million)
|
Personnes- Mois (P-M)
|
Total salaire payé
(US$ Million)
| ||
Prévues
|
Réalisées/
Engagées
|
%
| |||
JOBS-USAID
|
32.4
|
492,500
|
505,570
|
103
|
21.7
|
PCE-UCG
|
50.0
|
487,000
|
472,000
|
97
|
24.3
|
HIMO-MTPTC
|
14.2
|
n.s.
|
25,600
|
--
|
1.5
|
PRECJ-ACDI
|
3.6
|
13,636
|
13,779
|
101
|
0.8
|
FUREC-ACDI
|
3.6
|
36,364
|
19,623
|
54
|
1.1
|
TOTAL
|
103.8
|
1, 029,500
|
1, 036,572
|
101
|
49.4
|
Source: Les Défis de la Lutte contre la Pauvreté en Haïti, Banque Mondiale (1997).
Les domaines d’application des techniques HIMO
Après le GOH des Duvalier, les « roy-roy » ont continué de plus belle jusqu’en 1993 après les accords de Governor ‘s Island. Entre temps, les TPTC ont essayé avec un certain succès de systématiser les techniques HIMO dans le cadre du programme de réhabilitation urbaine (PRU). Là ce Ministère a fait un travail remarquable en produisant des dossiers d’exécution plutôt acceptables qui ont permis l’adoquinage, le drainage de plusieurs villes, Carrefour au niveau de Martissant, de Fontamara, Gonaives, cayes, St Marc, etc. Parallèlement, les « roy-roy » tels que conçus sous Duvalier se sont maintenus, comme quoi pour un même Ministère on a eu deux façons de faire. D’où la nécessité de la Normalisation comme il est de mise dans d’autres pays.
En septembre 1993, dans la cadre des accords de Governor’s Island, Haïti va mettre sur pied un vaste programme de création d’emplois (PCE) sous financement de l’USAID dans un premier temps de treize millions de dollars américains (US $ 13,000,000.00) avec PADF comme Organisme d’Exécution et sous financement de la BID et la Banque Mondiale (BM) d’environ cinquante millions de dollars (US $ 50,000,000.00) avec PADF et l’Unité Centrale de Gestion (UCG). Le PCE (600,000 P-M de travail) a utilisé les techniques HIMO dans cinq domaines : les routes rurales, l’irrigation et le drainage, la conservation de sols, l’assainissement et l’eau potable, et a pu créer en moyenne 23000 emplois journaliers sur le territoire d’Haïti durant trois ans, dont 70% en milieu rural. La structure du budget de 80% pour la main d’œuvre , de 5% pour les matériaux et 15% pour la gestion a été, en fonction des résultats obtenus et des critiques liées à la qualité des travaux, modifiée par la BM et la BID en 60%, 25% et 15%.
En plus des résultats obtenus (Rapport Final PCE,1997), le PCE a permis la systématisation d’un certain nombre d’outils (élaborés par 8 techniciens haïtiens) en vue de répliquer l’expérience, l’absorption de 65 millions de dollars en trois (3) ans dont 50 millions en dix huit (18) mois avec les compliments des bailleurs de fonds (BF), l’émergence d’un certains nombre d’institutions locales susceptibles de gérer selon les normes cinq (5) millions de gourdes, la formation d’un grand nombre de cadres au niveau local et au niveau de certaines Mairies, la diffusion d’un modèle standard de présentation de dossier de projets, encore utilisé par certaines organisations etc. La plupart des grandes villes ont bénéficié des études d’urbanisme et certaines structures étatiques de moyens logistiques (véhicules, ordinateurs).
Après la période 1993-1997 marquée par les projets HIMO, des ONG ont continué ce genre de programme avec des interventions sur 2 à 3 mois dans le double objectif de faire des injections monétaires directes et de la réhabilitation. Les interventions de ces ONG concernaient la réhabilitation de petits systèmes d’irrigation, de pistes et routes, de protection de l’environnement et autres. Des considérations similaires à celles faites plus haut sont encore applicables.
Le CCI et la Création d’emplois
Le Gouvernement de transition dans son document définissant le Cadre de Coopération Intérimaire (CCI) prévoit un volet de création d’emplois en vue de soulager les besoins économiques de la frange de la population la plus défavorisée. La stratégie préconisée poursuit trois priorités :
· Renforcer les capacités des différents acteurs dans la mise en place et le suivi des programmes HIMO
· Créer 750,000 emplois temporaires (dont 30 % pour des femmes) de juillet 2004 à septembre 2006
· Accroître l’offre de micro-crédit en vue d’atténuer la détérioration alarmante des revenus des plus pauvres et de soutenir la promotion durable de l’auto emploi en milieu rural et urbain.
Le programme gouvernemental prévoit donc en moyenne 27,800 emplois/ jour. Les programmes et projets pour création d’emploi rapide ayant fait l’objet de conventions déjà signées devrait permettre la création de 409,903 personnes-mois de travail pour un montant global de 107.5 millions de dollars américains, soit en moyenne USD 263.25 pour un personne-mois (P-M) de travail ou USD 10.93 pour un personne-jour (P-J) de travail. Ce qui, à première vue, paraît assez chère en regard des coûts journaliers pratiqués actuellement en Haïti. Il est prévu également de créer 340,097 emplois (P-M) additionnels à partir des autres programmes et projets dont les conventions ne sont pas encore signées. Ce qui représenterait un montant d’environ 89,5 millions de dollars américains.
Création Rapide d’Emploi dans le CCI
Dans un document[6] présenté lors du premier anniversaire du CCI en juillet 2005, il a été rapporté la création d’un nombre d’emplois de 252695 P-M de travail dans le cadre du CCI. Ces emplois (21000 emplois en moyenne/ mois) sont créés dans les domaines agricoles, de sécurité alimentaire, d’infrastructure de base, d’assainissement, de l’artisanat, la micro entreprise, le café, l’agro-industrie, l’irrigation, de conservation de sol, d’endiguement de rivière, les citernes familiales, etc.
Ces chiffres sont plutôt conservateurs si on se réfère à l’ensemble des actions menées dans ce pays tant au niveau des institutions étatiques qu’au niveau des ONG, très actives dans les domaines de l’humanitaire. Malheureusement, le manque de coordination de ces actions n’ont pas permis d’avoir toutes les informations y relatives. Ce qui laisse la désagréable impression que rien de sérieux ne s’est fait dans le domaine de création d’emplois en Haïti depuis la prise du pouvoir par le Gouvernement intérimaire. Cet état de fait est lié aux faiblesses de la structure de coordination du CCI et à l’absence de leadership dans la création d’emplois comme il était de mise entre 1993 et 1997.
Création d’emplois dans le cadre du GOH actuel
Le GOH actuel continue sur la même lancée. Malgré la continuité de certaines actions entamées sous le GOH de transition avec les financements de l’USAID, la BM, la BID, l’UE, le PNUD, la MINUSTAH, les agences bilatérales, on n’a pas d’informations systématisées sur la création d’emplois temporaires. Toutefois, l’approche HIMO continue à être utilisée à travers le pays. Les projets financés par le BM comme Programme de Développement Participatif (PRODEP), par le FIDA comme le Programme d’Appui aux initiatives Productives en milieu rural (PAIP), le Projet d’intensification des cultures vivrières, phase 2 (PICV2), par l’USAID, lari pwop à Port-au-Prince, les programmes sur Cité Soleil, Bel aire, au niveau des Mairie, tous ces projets et programmes utilisent l’approche HIMO. Il faudrait arriver à une systématisation de l’ensemble des emplois temporaires et durables créés depuis la prise de pouvoir par ce GOH.
Les ministères comme les TPTC, le MARNDR, ME et même de l’Intérieur et des collectivités territoriales (MICT) ont utilisé l’approche HIMO et ont créé des milliers et des milliers d’emplois tant au niveau du monde urbain que du monde rural. Mais l’élément création d’emploi n’est pas pris en compte comme un critère de réussite de ces projets. D’où la non systématisation de cette information.
En tout cas, il est visible qu’à travers tout le pays, des travaux HIMO sont systématiquement mis en œuvre mais sans une coordination au niveau central. Ce qui crée un problème de disponibilité et de centralisation de l’information et aussi un problème de l’absence du GOH dans la problématique de création d’emploi dans le pays. C’est comme si, les organismes qui travaillent dans le domaine de création d’emploi, le font de leur propre gré sans l’accord du GOH. Ce que tout le monde doit savoir, c’est que tous les financeurs ont d’une manière ou d’une autre l’aval du GOH pour intervenir dans le pays ou tout au moins devrait. Leurs actions se font donc en principe dans le cadre de la mise en œuvre de l’action gouvernementale.
D. NECESSITE D’UN MODELE HIMO ACCEPTABLE
Malgré les résultats obtenus dans les projets HIMO, ces projets n’ont pas bonne presse en Haïti, surtout qu’après 1997 et même actuellement, on a eu d’autres « roy-roy » et les modèles actuels s’apparentent beaucoup plus aux Roy-roy qu’au modèle généralisé par l’USAID et l’UCG entre 1993 et 1997. On a une nette tendance à comparer les résultats des projets HIMO aux projets dits classiques ou HIEQ. Les études sont plus poussées, le mode d’exécution, la structure du budget (30%, 50%, 20%) sont différents. Parfois la MO peut être comprise entre 17% et 27% par rapport aux coûts globaux des projets. Les deux autres rubriques absorbent entre 83% et 73%, ce qui permet de réaliser des travaux de qualité et plus durables, et aux Entreprises de réaliser des profits substantiels. Dans ces projets dits classiques, l’utilisation de la machinerie se fait au détriment de la main d’œuvre (MO). La création d’emplois n’est pas l’élément fondamental de ces projets, les extrants sont la quantité et la qualité des travaux, contrairement aux travaux HIMO. Et la préférence va généralement aux projets HIEQ.
En référence à l’article du 8 mai 2004 publié au Nouvelliste à la mi mai 2004, sous le titre « Les travaux à haute intensité de main d’œuvre (HIMO)[7] : palliatifs ou nécessité pour Haïti ? », il a été proposé une structure idéale de budget de 40,40,20 (40% pour la main d’œuvre, 40% pour les matériaux et 20% pour l’administration et la gestion) ou une structure encore plus souple de 50,30,20 à appliquer aux programmes de réhabilitation d’irrigation et environnementale. Ces deux (2) hypothèses de structure de budget devraient permettre à l’Etat Haïtien et au Gouvernement de réaliser des travaux de qualité tout en créant le maximum d’emplois possibles. En analysant les 750,000 emplois prévus par le CCI, surtout en se référant aux coûts journaliers (USD 10.93/ P-J), on a l’impression que les calculs du CCI relatifs à l’emploi se seraient basés sur la structure de budget de 40,40,20. En se référant à la structure de budget 50,30,20 et en prenant un coût moyen journalier de 6.5 USD, le Gouvernement aurait pu facilement dépasser 1,000,000 d’emplois (P-M) avec le même montant prévu pour les 750,000 emplois.
Si on veut concilier les critères de création d’emplois, de quantité et de qualité des travaux, il faudrait idéalement une structure de budget de 40,40,20 ou de 50,30, 20 à appliquer suivant les domaines d’intervention considérés. Et si l’emploi restait l’élément fondamental, le coût unitaire des projets HIMO (ramené à l’emploi) serait plutôt élevé par rapport aux structures de budget 80,5,10 ou 60,25,15 utilisées dans le passé. D’où la nécessité pour l’Etat haïtien de bien négocier les accords liés aux programmes de création d’emplois relatifs aux travaux d’infrastructures, en ayant toujours à l’esprit une structure de budget correspondant aux objectifs visés.
Dans les projets HIMO actuels, on relève une sorte de cacophonie, tant au niveau des coûts journaliers pratiqués qu’au niveau des modes de recrutement des travailleurs (par contrat ou comme journalier) ainsi qu’au niveau d’organisation de chantiers. Il faudrait arriver à une harmonisation et une uniformisation des projets HIMO en se basant sur le modèle qui a été vulgarisé entre 1993 et 1997. Les équipes contiendraient 20 ouvriers et 1 chef d’équipe, pour toutes les 5 équipes, on aurait un contrôleur pour un nombre optimal d’ouvriers limité à 100. Les équipes travailleraient de 8 h AM à 4 h PM du lundi au vendredi.
La répartition des projets épouserait la répartition de la population sur le territoire du pays avec 60% des projets en milieu rural et 40% en milieu urbain et serait orientée vers les zones marginalisées, défavorisées, vulnérables et très pauvres. Le salaire minimum moyen direct à payer devrait être supérieur à 2 USD/jour, pour permettre aux bénéficiaires (environ 50000/ jour) issus des couches défavorisées de sortir de leurs conditions de pauvreté absolue, même momentanément[8].
Les coûts pour la création de 650000 P-M de travail (50000 emplois/jour) durant une année avoisineraient 84,500,000.00 USD. Ce qui permettrait à l’Etat et au GOH actuel de mettre un vrai programme d’apaisement social (PAS) et d’avoir la possibilité de réfléchir sans trop d’emmerdement sur le programme de long terme cher au Président Préval et souhaité par la majorité des haïtiens dignes de ce nom.
E. NECESSITE D’UNE MACHINE BIEN HUILEE POUR LA MISE EN ŒUVRE
Pour mener à bien ce programme de création d’emplois, il faudrait une machine bien huilée. Les Ministères sectoriels (TPTC, MARNDR, ENVIRONNEMENT, MPCE, etc.) ne sont pas en mesure de mettre en oeuvre directement de tels programmes à moins de les renforcer à cette fin et d’alléger les procédures habituelles caractérisées par une lenteur proverbiale. Le temps presse.
La mise en œuvre d’un tel programme ne devrait pas être un travail d’amateurs, surtout si on veut obtenir de résultats sérieux et chiffrés, tout en réduisant au maximum les risques de corruption. Il faudrait une Structure de Gestion à la manière de l’Unité Centrale de Gestion (UCG) attachée à la Primature pour la coordination ou l’utilisation des structures étatiques existantes comme le PL480, ou le FAES, des maîtres d’ouvrages délégués (MDOD) pour la mise en œuvre des projets avec l’appui des organismes d’exécution à travers tout le pays et des procédures techniques et administratives adaptées.
CONCLUSION: HIMO, une nécessité pour Haïti
Il est donc clair qu’on peut faire des projets HIMO avec des résultats acceptables presque comparables (dans certains cas) à des projets d’infrastructures dits classiques ou à haute intensité d’équipement (HIEQ). Tout est une question de choix de structure du budget. L’Etat haïtien dispose de près de neuf millions d’habitants à l’heure actuelle, selon l’UNFPA. Ces ressources humaines ne sont en général pas qualifiées et sont pour la majorité au chômage. La façon la plus rapide de les mettre au travail est la création d’emplois dans les domaines d’infrastructures routières rurales, d’irrigation, de conservation de sols, d’assainissement rural et urbain, de l’eau et d’autres. Dans la situation actuelle, c’est une nécessité absolue. L’expérience d’Haïti dans les projets HIMO lui permet d’intervenir rapidement dans ces domaines, moyennant les négociations avec les bailleurs de fonds et/ou la disponibilité des fonds au niveau de l’Etat. Mais cela ne doit pas être un palliatif, il doit être inscrit dans le cadre d’une politique d’emploi visant le développement national. Il n’y a pas lieu d’opposer les projets dits classiques d’infrastructures aux projets HIMO relatifs aux infrastructures, les deux étant nécessaires et complémentaires. Dans la mesure où l’on peut accorder la priorité à l’homme par rapport à la machine, il faudrait le faire, surtout dans un pays comme Haïti. Chaque emploi créé réduit inévitablement le taux de chômage. Et chaque domaine susceptible de créer massivement des emplois dans le pays devrait être priorisé par l’Etat haïtien qui devrait inscrire un taux de chômage à un chiffre comme objectif dans son plan global de développement de long terme (?). Il faut rêver. Avec l’accompagnement de la Communauté internationale dont les représentants sont à pied œuvre en Haïti et une volonté politique nationale de travailler ensemble pour le développement durable du pays haïtien, tout devient possible.
[1] Pour de plus amples informations, consulter R. Mathelier et R. Montas (2002) L’emploi en Haïti in PNUD/AHE. La situation économique et sociale en Haïti en 2002.
[2]. PNUD (2003) Profil, perception et caractéristique de la pauvreté en Haïti. Cité dans le CCI
[3] 50 % de la population haïtienne se partage 10 % du revenu national.
[4] Voir rapport final produit par le Ministère de l’Economie et des Finances.
[5] Inspiré d’un ensemble de textes sur le sujet dans les journaux par l’auteur.
[6] CCI-Réalisations.Juillet 2005.
[7] Par JR JEAN-NOEL
[8] La rotation des équipes de travail se ferait tous les trois mois.
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